Urteil Bildungs- und Kulturdepartement (LU - BKD 2015 9)

A besuchte die 6. Klasse der Primarschule in X. Um sich als Angehörige der Bevölkerungsgruppe der Jenischen auf das zukünftige Leben als Fahrende vorbereiten zu können, ersuchte sie die Schulleitung um vorzeitige Schulentlassung auf Ende der 6. Klasse. Die Schulleitung wies ihr Gesuch ab. A erhob daraufhin Verwaltungsbeschwerde beim Bildungsund Kulturdepartement, das die Beschwerde allerdings abwies.

Aus den Erwägungen:

3. Aufgrund der Vorbringen der Parteien ist nachfolgend darüber zu befinden, ob es gerechtfertigt ist, die Beschwerdeführerin vorzeitig aus der Schulpflicht zu entlassen. Dabei stehen sich das Recht der Beschwerdeführerin, ihre jenische Lebensweise ohne Einschränkungen zu leben, und die staatliche Schulpflicht gegenüber. Einleitend sind hierzu die rechtlichen Grundlagen darzulegen.

3.1 Die Schulpflicht findet in der Schweiz ihre rechtliche Grundlage in der Verfassung. So ist in Art. 62 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) festgehalten, dass die für das Schulwesen zuständigen Kantone für einen ausreichenden, allen Kindern offen stehenden und an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht zu sorgen haben. Die Kantone haben sich dabei auf eine Mindestschuldauer von neun Jahren geeinigt (Art. 2 lit. b des Konkordates über die Schulkoordination vom 29.10.1970; SRL Nr. 401). Im Kanton Luzern ist die Schulpflicht in § 11 Abs. 1 des Gesetzes über die Volksschulbildung vom 22. März 1999 (VBG; SRL Nr. 400a) statuiert und die Schuldauer ist auf grundsätzlich neun Jahre festgelegt (§ 13 Abs. 1 VBG). Einen vorzeitigen Austritt kann die Schulleitung in Ausnahmefällen auf Gesuch hin bewilligen (Art. 14 Abs. 2 lit. a VBG).

3.2 Durch die Schulpflicht werden alle Kinder ab einem bestimmten Alter gesetzlich verpflichtet, die Schule zu besuchen. Es obliegt damit nicht mehr ihrem freien Entscheid, ob und wie lange sie die Schule besuchen wollen. Mit der Schulpflicht wird mithin ihr Recht auf Selbstbestimmung und damit ihre persönliche Freiheit eingeschränkt.

Das Grundrecht der persönlichen Freiheit garantiert neben dem Recht auf freie Bewegung und körperliche Unversehrtheit auch die Freiheit, über seine Lebensweise zu entscheiden (BGE 97 I 839 E. 3 S. 841 f.). Allerdings gilt der Anspruch auf persönliche Freiheit nicht absolut, sondern kann Einschränkungen unterliegen. Die Voraussetzungen hierfür sind in Art. 36 BV festgehalten. Es bedarf demnach einer gesetzlichen Grundlage, wobei schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein müssen. Einschränkungen von Grundrechten müssen zudem durch ein öffentliches Interesse durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Sie müssen weiter verhältnismässig sein und dürfen nicht den Kerngehalt der Grundrechte betreffen (BGE 138 IV 13 E. 7 S. 25).

3.3 Im vorliegenden Fall ist zusätzlich zu beachten, dass die Beschwerdeführerin der Bevölkerungsgruppe der Jenischen angehört. Diese pflegen als Fahrende eine zumindest teilweise nicht sesshafte Lebensweise und ihr Erwerbsleben und ihre Kultur basieren auf dieser Lebensart (vgl. Bundesamt für Justiz, Gutachten zur Rechtsstellung der Fahrenden in ihrer Eigenschaft als anerkannte nationale Minderheit vom 27.5.2002, S. 9).

Die fahrende Lebensweise ist als Lebensweise einer nationalen Minderheit anerkannt, womit sich die Schweiz verpflichtet, Bedingungen zu fördern, die es den Angehörigen nationaler Minderheiten ermöglichen, ihre Kultur zu pflegen und weiterzuentwickeln (vgl. das Rahmenübereinkommen des Europarats vom 1.2.1995 zum Schutz nationaler Minderheiten, das für die Schweiz am 1.2.1999 in Kraft getreten ist; SR 0.441.1). Die Anerkennung der Fahrenden als nationale Minderheit wurde auch vom Bundesgericht bestätigt (BGE 129 II 321 E. 3.2 S. 326 ff.). Das Anliegen der Fahrenden auf Erhalt ihrer Identität geniesst mithin völkerrechtlichen Schutz, allerdings sind die Bestimmungen des Rahmenübereinkommens nicht direkt anwendbar (Urteil des Bundesgerichts I 750/04 vom 5.4.2006, E. 4.2).

3.4 Aufgrund der nicht sesshaften Lebensweise der Beschwerdeführerin ist schliesslich das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV zu beachten.

3.4.1 Eine indirekte Diskriminierung besteht nach Art. 8 Abs. 2 BV dann, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre. Im Bereich der Diskriminierung aufgrund einer bestimmten Lebensform werden Personengruppen geschützt, die durch bestimmte Handlungsund Lebensweisen eine eigene Identität erhalten haben, wozu die Fahrenden zu zählen sind (vgl. Andreas Rieder, Indirekte Diskriminierung - das Beispiel der Fahrenden, in: Walter Kälin [Hrsg.], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, Basel 1999, S. 164). Indessen können sich nur jene Handlungen zu einer Lebensform im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV verdichten, die zugleich vom Schutzbereich eines Freiheitsrechts erfasst sind. Mit Bezug auf die Fahrenden betrifft dies unter anderem das Recht, zwischen sesshafter nomadischer Lebensweise zu wählen, welches Recht als Ausdruck elementarer Persönlichkeitsentfaltung unter dem Schutz der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) sowie dem Grundrecht auf Privatsphäre und Wohnungsfreiheit (Art. 13 Abs. 1 BV) steht (vgl. zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts I 750/04 E. 4.3).

3.4.2 Die Gesetzgebung geht davon aus, dass die Schule in der Regel am Wohnort der Lernenden besucht wird (§ 35 VBG; vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 175; BGE 129 I 12 E. 4.2 S. 16). Auch in der Praxis ist die Schule auf die Bedürfnisse der sesshaften Bevölkerung ausgerichtet (Eylem Copur/Tarek Naguib, Diskriminierungsrecht: Handbuch für Jurist innen, Berater innen und Diversity-Expert innen, Bern 2014, S. 103). Der obligatorische Schulbesuch bedingt damit für alle Lernenden und ihre Familien eine zumindest teilweise sesshafte Lebensweise. Während der Schulbesuch am Wohnort für sesshafte Familien kaum je zu relevanten Einschränkungen führt, sind die Fahrenden gezwungen, entgegen ihrer eigentlichen Lebensweise zumindest einen Teil des Jahres sesshaft zu leben, damit die Kinder die Schule besuchen können. Die Kinder von Fahrenden werden damit zusätzlich zur grundsätzlichen Einschränkung in der persönlichen Freiheit auch in ihrem Recht eingeschränkt, zwischen sesshafter nomadischer Lebensweise zu wählen. Die Schulpflicht - welche für alle Kinder gleichermassen und damit grundsätzlich rechtsgleich angewendet wird - trifft die Bevölkerungsgruppe der Fahrenden im Ergebnis erheblich stärker und schränkt sie in ihren Grundrechten stärker ein als die sesshafte Mehrheitsbevölkerung. In Bezug auf die Kinder von Fahrenden liegt in diesem Bereich mithin eine indirekte Diskriminierung vor (vgl. Rieder, a.a.O., S. 166).

3.4.3 Allerdings gilt auch das Verbot der indirekten Diskriminierung nicht absolut. Wirkt sich ein formal neutrales Gesetz de facto nachteilig auf eine Personengruppe aus, welche durch das spezifische Diskriminierungsverbot geschützt ist, so bedarf dies besonderer Rechtfertigung. Hierfür kommen nur qualifizierte, nicht-diskriminierende Gründe infrage, und die Schlechterstellung hat zudem dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_360/2012 vom 17.8.2012, E. 2.2; BGE 129 I 232 E. 3.4.1 S. 239 f.). Bei dieser Prüfung ist vorliegend zu beachten, dass sowohl der Schulpflicht als auch dem Diskriminierungsverbot Verfassungsrang zukommt. Die betroffenen Interessen müssen gegeneinander abgewogen werden (BGE 129 I 173 E. 5 S. 181), wobei von einer grundsätzlichen Gleichwertigkeit der Regelungen auszugehen ist (vgl. BGE 128 II 1 E. 3d S. 10 ff.).

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4. Wie bereits dargelegt (vgl. E. 3.1) ist die Schulpflicht verfassungsrechtlich in Art. 62 BV statuiert. Dieser steht in engem Zusammenhang zu Art. 19 BV, welcher das Recht aller Kinder auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht garantiert. So hält auch das Kantonsgericht Luzern fest, aus Sicht der Lernenden entspreche die Schulpflicht einem "Pflichtrecht" (LGVE 2015 IV Nr. 5 E. 5.1).

4.1 Die Rechtsprechung hält in Bezug auf den grundrechtlichen Anspruch auf eine ausreichende Schulbildung fest, eine Ausbildung müsse auf jeden Fall für den Einzelnen angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten; dies bedinge auch eine Mindestdauer der Schulpflicht (BGE 129 I 12 E. 4.1 S. 16). Den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht sieht das Bundesgericht dann verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, welches die Chancengleichheit nicht mehr wahrt, beziehungsweise wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354).

4.2 In der Literatur wird postuliert, mit der Schulpflicht solle insbesondere erreicht werden, dass die Heranwachsenden das Wissen und die Fähigkeiten vermittelt erhalten, um ihr Leben selbständig zu meistern, einen Beruf zu erlernen und auszuüben und am demokratischen Gemeinwesen zu partizipieren. Durch das Obligatorium soll sichergestellt werden, dass jedes Kind - unabhängig von Staatsangehörigkeit, Herkunft, Geschlecht seiner Lernfähigkeiten - in den Genuss einer Grundschulausbildung gelangt (vgl. Regula Kiener, Bildung, Forschung und Kultur, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 57 Rz. 7). Betont wird zudem die Wichtigkeit der Bildung für die persönliche Entfaltung (René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 341). Auch in der Literatur wird schliesslich betont, der Schulpflicht komme neben der Pflichtauch eine Schutzfunktion zu. Das Kind habe nicht nur die Pflicht, sondern insbesondere auch das Recht, die Schule zu besuchen. Der Staat habe für die Durchsetzung dieses Rechtes zu sorgen (Beatrice Früh, Die UNO-Kinderrechtskonvention, Zürich/St. Gallen 2007, S. 60).

4.3 Im Kanton Luzern sind die Ziele, die mit der Volksschulbildung erreicht werden sollen, zusätzlich in den §§ 4 und 5 VBG festgehalten. Demgemäss zielt die Bildung auf eine dauernde, gezielte und systematische Förderung des Wissens, des Könnens, der ethisch und religiös begründeten Werthaltungen, der Gemeinschaftsfähigkeit, der Lernfähigkeit und der Lernbereitschaft des Einzelnen im Hinblick auf eine sinnvolle Bewältigung und Gestaltung des Lebens. Durch die Schulbildung sollen die Lernenden befähigt werden, Leistungen zu erbringen, Eigenverantwortung zu übernehmen, das gesellschaftliche, kulturelle und wirtschaftliche Leben mitzugestalten und sich darin zu bewähren (§ 4 Abs. 3 VBG). Unter anderem sollen ihnen jene Kenntnisse und Fertigkeiten vermitteln werden, die es ihnen ermöglichen, ihre Lebenssituationen zu gestalten und zu bewältigen sowie die Grundlage für die spätere berufliche Ausbildung, für den Besuch weiterführender Schulen und die persönliche Lebensgestaltung zu schaffen (§ 5 Abs. 2 lit. d VBG).

4.4 Zusammenfassend kommt der Schulbildung in Bezug auf die Entwicklung und auf die späteren Möglichkeiten zur freien Entfaltung eines Kindes eine hohe Bedeutung zu. Die abgeschlossene Schulbildung ist in der Regel die Voraussetzung für das Erlernen eines Berufes den Besuch einer weiterführenden Schule. Die berufliche Bildung wiederum bietet Zugang zum Arbeitsmarkt und damit zu einem wirtschaftlich eigenständigen Leben. Mit der Bildung einher geht zudem die Möglichkeit zur persönlichen und sozialen Entfaltung und Entwicklung entsprechend den eigenen Wünschen. Die Bildung ist damit im Ergebnis ein ungemein wichtiger Baustein, um ein eigenständiges Leben entsprechend seinen Vorstellungen leben zu können und um eine Chancengleichheit für alle Kinder herzustellen. Das Recht aller Kinder auf eine chancengleiche wirtschaftliche und persönliche Entwicklung und Entfaltung entspricht einem Grundgedanken der hiesigen Wertordnung und damit einem hohen öffentlichen Interesse.

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6. Zusammengefasst steht auf der einen Seite die Schulpflicht, welche das Ziel verfolgt, allen Kindern eine Schulbildung zu gewähren, die es ihnen ermöglicht, ihr Leben sozial und wirtschaftlich selbständig und entsprechend den eigenen Wünschen zu gestalten. Auf der anderen Seite steht das Interesse der Beschwerdeführerin, die von ihr gewünschte Lebensweise ohne Einschränkungen zu leben. Bei der Würdigung dieser gegenteiligen Interessen dient die Einschätzung des Bundesgerichtes als Leitlinie, welche der Schulpflicht dann ein überwiegendes Gewicht einräumt, wenn durch den vorzeitigen Schulaustritt die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, welches die Chancengleichheit nicht mehr wahrt, beziehungsweise wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (vgl. BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Dabei legt das Bundesgericht an die Anforderungen an eine ausreichende Schulbildung einen durchaus strengen Massstab an. So geht es davon aus, dass selbst ein befristeter Schulausschluss ohne die Vornahme von Ersatzmassnahmen das Recht auf Schulbildung verletzt (Urteil des Bundesgerichts 2C_446/2010 vom 16.9.2010, E. 5.4).

6.1 Aus Sicht der Fahrenden scheint die schulische Bildung für die Bedürfnisse ihres alltäglichen Lebens tatsächlich nur einen geringen praktischen Nutzen aufzuweisen (vgl. Iris Michel, Schule: (K)eine Institution für Fahrende, Arbeitsblatt Nr. 24, Institut für Ethnologie, Bern 2004, S. 53.). In diesem Sinn kann der Beschwerdeführerin wohl nicht widersprochen werden, wenn sie anführt, sie benötige für ihr zukünftiges Leben als Jenische einzig zusätzliche Kenntnisse in Deutsch und Mathematik. Dennoch ist zum einen darauf hinzuweisen, dass sich die Bildung - wie sie in der hiesigen Wertordnung verstanden wird - nicht in der Kenntnis von Rechnen, Schreiben und Lesen erschöpft, sondern eine Vielzahl zusätzlicher Kompetenzen in unterschiedlichsten Fachbereichen umfasst (vgl. Lehrpläne des Kantons Luzern). Zum anderen ist vorliegend entscheidend, dass der Schulaustritt sehr früh erfolgen soll und die Beschwerdeführerin im heutigen Zeitpunkt mit dem Abschluss der 6. Klasse der Primarschule nur über eine sehr geringe schulische Bildung verfügt.

6.2 Würde die Beschwerdeführerin im heutigen Zeitpunkt aus der Schulpflicht entlassen, hätte sie lediglich zwei Drittel der obligatorischen Schulzeit absolviert. Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass die Kinder Fahrender einen erheblichen Teil des Schuljahres abwesend sind und der Schulstoff aus dieser Zeit meist nicht vollumfänglich nachgeholt werden kann. So weisen die Kinder der Fahrenden trotz Schulbesuch oftmals grosse Lücken im Schulwissen auf (Copur/Naguib, a.a.O., S. 86). Die Beschwerdeführerin würde mit der abgeschlossenen Primarschule damit bei Weitem nicht über eine Schulbildung verfügen, welche es ihr später ermöglichte, eine Berufsausbildung zu absolvieren eine weiterführende Schule zu besuchen. Mithin wäre ihr der Zugang zum schweizerischen Bildungssystem und damit auch zum grössten Teil des Arbeitsmarktes verschlossen. Zwar ist zu beachten, dass das heutige Bildungssystem ganz unterschiedliche Bildungswege und Einstiege in die einzelnen Lehrgänge zulässt. Dennoch ist allen Bildungsangeboten gemein, dass sie auf der schulischen Grundbildung und damit dem Wissensstand zum Ende der obligatorischen Schulzeit aufbauen. Mit dem Abbruch der Schule im heutigen Zeitpunkt würde der Beschwerdeführerin damit das gesamte Bildungsangebot verschlossen bleiben beziehungsweise könnte ihr Zugang zu diesem Angebot später nur mit einem enormen Aufwand wiederhergestellt werden. Es wäre ihr im Ergebnis faktisch nicht mehr beziehungsweise nur mehr mit erheblichem Aufwand möglich, in einem späteren Zeitpunkt eine Berufslehre eine weiterführende schulische Ausbildung aufzunehmen.

Damit bliebe der Beschwerdeführerin ein (späteres) selbstbestimmtes Leben in der Mehrheitsgesellschaft faktisch verwehrt. Den Entscheid, ob sie den Lebensweg der Jenischen weitergehen sich für einen anderen Weg entscheiden will, könnte sie unter diesen Umständen später nicht mehr frei und selbstbestimmt fällen. Mithin würde die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin durch den Abbruch der Schule im heutigen Zeitpunkt längerfristig eingeschränkt. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass die Fahrenden mit ihren traditionellen Tätigkeiten zukünftig vermehrt in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten dürften, da ihnen in der hiesigen modernen Gesellschaft die ökonomische Basis für ihre Lebensweise je länger je mehr entzogen wird (vgl. Michel, a.a.O., S. 53 f.). In diesem Sinn wird die Schulpflicht für die Kinder von Fahrenden teilweise auch als Chance für die fahrende Lebensweise verstanden. So könnten andere als die traditionellen beruflichen Tätigkeiten, welche sich ortsunabhängig ausführen lassen, allenfalls zukunftsträchtiger sein und zum Erhalt der fahrenden Kultur beitragen. Zu denken ist dabei an Tätigkeiten wie Coiffeuse, Landschaftsgärtner, Maler, Übersetzerin Informatikerin (vgl. zum Ganzen: Michel, a.a.O., S. 53 f.). Diese Ausbildungen bedingen jedoch sowohl eine schulische als auch eine berufliche Bildung.

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7. Zusammenfassend wird durch die Schulpflicht das Recht der Beschwerdeführerin auf persönliche Freiheit eingeschränkt, und es entsteht durch den Zwang zur teilweisen Sesshaftigkeit eine indirekte Diskriminierung. Wie in den vorgehenden Erwägungen aufgezeigt, vermögen jedoch die Ziele, welche der Schulpflicht zu Grunde liegen, im vorliegenden Fall sowohl die Einschränkung der persönlichen Freiheit als auch die Diskriminierung zu rechtfertigen. Durch einen vorzeitigen Schulaustritt würde das Recht der Beschwerdeführerin auf Chancengleichheit nicht mehr gewahrt und sie würde Lehrinhalte nicht vermittelt erhalten, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten. Dies rechtfertigt es vorliegend, entgegen dem Wunsch der Beschwerdeführerin an der Schulpflicht festzuhalten.